预算报告更加细化 财税法制化继续推进

2015年03月13日 14:27
来源: 金融界   作者: 周潇枭

今年两会,财税领域法制化进程有两件大事,尤其值得关注:1.新预算法修订通过后,诸如预算细化、人大审查预算权力加强等条款,落实得如何?2.去年两会焦点话题,税收权限回归人大,集中表现在立法法修订案相关条款,是否能实现税收法定的原则?

据了解,今年两会除了简要的重要和地方预算草案报告之外,还有9大本A4纸开本的详细预算报告,包括分上下两册的政府预算、五本部门预算、一本中央对地方转移支付报告,还有一本预算通俗读物。

多位代表委员对21世纪经济报道记者表示,今年基本是按照新预算法的规定,预算报告进一步细化,但对于一些关注的领域,通过现有数据列表仍然看不明白。这里存在时间紧、预算解读具一定专业性,预算还有待进一步细化等诸多原因。

3月12日下午,全国人大代表团召开全体会议,审议关于修改立法法的决定草案。立法法修正案中对于税收的哪些要件需由法律规定有所调整,“税率的确定”又重新写入修正案草案。

在此之前的三审草案,相比二审稿对税收要件进行了简化精炼,不少代表直言是“一种倒退”;这次调整,法律委员会表示根据代表的意见,为落实税收法定原则,建议对条款进行修改。

八大本预算报告

2015年政府工作报告指出,实行全面规范、公开透明的预算管理制度,除法定涉密信息外,中央和地方所有部门预决算都要公开,全面接受社会监督。

2014年新预算法修订通过,明确提出要建立健全全面规范、公开透明的预算制度,对预算公开提出更高要求,如功能分类公开到项这级,要公开经济分类预算;上下级政府的转移支付信息也需公开;另外,还在加强人大审查监督预算权力方面,都做出了进一步的规定。

落实得怎么样呢?全国人大代表、广州市律师协会名誉会长陈舒对21世纪经济报道记者表示,在全国两会大会召开前,针对预算工作,找了一些人大代表听取意见,这是依据新预算法的规定,在推进相关工作。

陈舒进一步表示,今年这详细的八大本预算,广东代表团代表是人手一份,在审议预算前一两天发下来的。相比去年,预算报告的编制要更细致一些,原来是到类级,现在细化到款级,还没到项这一级。对于大家很关心的,像三公经费、基本管理工作经费这些内容,在五大本部门预算中,都列了出来。

全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪对21世纪经济报道记者表示,9本报告,平均下来每本大概有200页。今年预算报告基本是按照新预算法在进行编制,政府预算报告中四本账本都有,包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保预算,功能分类细化到项,新增了经济分类;中央对具体某个省的转移支付,包括一般和专项转移支付都细化到项级科目。

随着时间的推移,人大代表审查讨论的重点已经不再是预算报告。按照今年两会议程安排,3月7日上午审查计划报告和预算报告,3月8日上午审查预算报告。3月14日上午还将审议关于政府工作报告、年度计划、年度预算的三个决议草案,再就是3月15日最终大会表决。

预算报告需加强可阅读性

全国人大代表、郑州宇华教育投资有限公司董事长李光宇对21世纪经济报道记者表示,河南代表团代表也是人手一套详实的预算报告,但大家基本看不懂。虽然知道国外议会里审查预算是最重要的,各个代表都要为各自的选区、行业争利,但受制于专业水平、有限的时间,还是看不过来。

陈舒对21世纪经济报道记者表示,她自己非常关心民政部社会工作那块资金,民政部人事司现加挂了一个社会工作司,但她翻看这基本详细的资料,社会工作这块究竟有多少资金,仍然是看不明白。陈舒表示,未来预算工作还应该好好改进,需要进一步细化,让代表们看明白。

即便是多年来持续关注预算、本身为预算方面专家的蒋洪,他表示预算报告虽然有进步,但要让大家真正看懂,还是有较大差距。

蒋洪指出,大家比较关心的像一个部门到底多少经费用于工资津贴补助,多少用于具体项目,借此来反映部门工作效率,这些信息主要通过经济分类来实现。但无论是政府预算还是部门预算,经济分类都仅仅只覆盖了基本支出,即人车马位、保障机构基本运行的费用,至于占比约2/3的项目支出没有囊括进去。

蒋洪进一步表示,除了预算报告的数据,还需要相关的财务信息,如一个单位包括多少人员,人员构成是怎样,有多少物品等信息;另外,项目支出如果没有列出具体项目,也难以判断政府究竟做了哪些具体的事,是否紧要,相应支出数额是否合适。

财税法制化需继续推进

去年牵头诸多代表提议将税收权收回人大的赵冬苓女士表示,3月8日听了大会作的修改立法法的说明,看了有关税收的条款,觉得发生了变化。

赵冬苓女士之前看到的二审稿,是2014年12月全国人大常委会审议的草案,当时对全国人大及其常委会专属立法权中的税收基本制度作出明确规定,规定税种、纳税人、征税对象、计税依据,税率和税收征收管理等税收基本制度,只能由法律规定。

3月8日则修改为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。随后,在两会小组审议上,有不少代表委员建议进一步修改。

全国人大常委会法工委副主任郑淑娜9日在北京答记者问时,否定了立法法修改将致“税收法定”原则倒退的说法。“实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率,为了表述得更加科学,我们采取了现在草案的表述。”

会场上有代表委员表示异议,会场外还有专家学者发出声音。如中国财税法学研究会会长刘剑文以学会的名义,向全国人大法工委、预算工委递交了一份《关于完善税收法定的建议》。

在3月12日,全国人大代表审议关于修改立法法的决定草案,相关条款变成“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

税收基本要素中,比较关键的税率,在法律上再一次明确,将由法律决定,权力在全国人大及常委会。诸多财税法学专家表示,这样调整虽有进步,但诸如纳税人、征税对象、计税依据等诸多重要的税收要素,在立法法上应当明确,否则政策任意调整的空间仍然较大。


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