高水平的城镇管理是新型城镇化的重要内容

2014年11月17日 13:36
来源: 和讯网   作者: 李万峰

城镇化发展中重建设、轻管理问题

中央城镇化工作会议提出加快推进新型城镇化建设,其核心是以人为本,重视管理,发挥人在城镇建设中的“软实力”作用,构建城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的新型城镇化。新型城镇化过程中的管理,就是要保质保量完成建设投入的同时,重视后期的配套设施建设和管理服务,发挥各种人才在城镇化建设过程中的作用,达到“以管理促建设,以管理促商业”的目的,真正做到提高城镇化的水平,实现“人的城镇化”。

城镇化战略的成功推进,背后的固定资产投资和房地产开发建设功不可没,长期以来,保证了我国经济年均增长率在10%以上,基础设施建设和房地产开发也是带动就业的有力手段。然而,利用投资拉动建设,利用建设贡献经济的做法,近年来弊端逐渐凸显,不可持续性亟待解决。后期管理跟不上,使得前期建设投入大打折扣。

十多年来,地方政府大范围招商引资,大面积修建开发区,从高新技术产业开发区,到综合开发区,再到国家综合配套改革试验区,大小规模的开发区,如雨后春笋般在全国各地兴起。相关部门“搞建设,带商业”的本意是好的,但楼堂馆所修建起来之后,后续管理和服务没有跟上,招商难度不减,企业无人光顾,一片“无人搭理”的破败景象,最后政府也只能做起“甩手掌柜”。前期规划建设投入的大量资金,因为后续管理没有跟上,使得开发区的设施功能和服务功能不能得到有效利用,大量浪费现象让人唏嘘不已。开发区后期物业管理和经营不善,不仅不能使得前期建设投入效益最大化,甚至还会产生很多负面的社会影响。如:2013年青岛输油管道爆炸事故、2014年江苏昆山台资企业“中荣金属”的特大爆炸事故,这些事故都是惨痛的教训。

在新农村建设和保障房建设过程中,轻管理问题依然严峻。解决“三农”问题的重要途径就是城镇化,农民进城除了就业,最重要的问题就是住房,尤其是在大中城市,由于户籍限制和房价高企,农民工没有经济实力购买商品房,国家为了解决低收入群体的住房问题,要求地方政府修建保障性住房。然而,由于建设保障房,地方政府和开发商都无利可图,保障房的建设速度和房屋质量都令人担忧。大量的房屋不仅结构设计不合理、欠舒适,很多房屋质量也没有达到国家标准,尤其是后续物业管理和配套设施不完善,给入住的低保户带来更大的生活负担。在新农村建设过程中也存在同样的问题,很多还迁房位置不佳,没有医院、学校、交通和商业等配套,使得刚刚进城的农民又走进了“城中村”。有的项目在群众反对声中一路高歌猛进,最后公众不埋单,有的甚至成为了烂尾楼。

在汶川地震之后的援建项目以及各类援藏项目中也同样存在轻管理的问题。这些都是国家财政支持、社会高度关注的项目,依然没有逃出重建设,轻管理的困境。汶川地震之后,国家和社会各界集大量的人力、财力和物力,来支持灾区重建,然而,有些地方前期投入建房子,后期却没有预算投入修路,更没有资金保障进行后续管理工作。一些地方草长得比人还高,更有一些房子修建好了,由于配套不完整而无人入住。在援藏项目中,一些建好的商业工业用房公共设施不配套,不能投入使用。在某县附近的湿地公园,原本是一处悠闲娱乐好去处,公园内座椅却“缺胳膊少腿”,垃圾四处可见,公园无人打理。

除了开发区建设、新农村建设、保障房建设和各类援建项目存在轻管理问题,现在普遍被关注的还有“城管打人”问题。城市管理者、城市执法者,本身是维护城市秩序和市容的“卫士”,然而,媒体经常曝出“城管打人”或“城管被伤”事件,一方面突出反映我国城市管理者整体水平和素质的低下,另一方面商户与城管之间的矛盾也反映出城市管理制度方面存在的问题。中国工业经济联合会会长李毅指出,“中国城镇化进程中存在水、电、气、供热、地下管网、三废处理等基础设施落后以及住房、社保、教育、医疗、交通、文化娱乐等公共服务滞后、城市资源环境严重超载等问题。”实际上,更重要的还有人的问题,尤其是城市管理者队伍素质偏低问题。

产生重建设、轻管理现象的原因

产生重建设、轻管理现象和问题的原因是多方面的。有城镇管理经验方面原因,更有经济发展模式原因。从宏观层面来看,我国以投资拉动经济飞速增长产生的社会“后遗症”;从微观层面上来看,政绩观念、资金不足、人才缺乏和监督制度不完善是出现问题的主要原因。

首先,在经济建设过程中,重建设、轻管理是背后的政绩观念问题。一些官员认为“城市建设是赚钱的,城市管理是花钱的”,城市建设和城市管理两者激励不相容。地方政府有动力去推动城市建设,积极规划推动征地、卖地,却没有动力去增加城市管理方面的投入。归根到底,是只注重短期利益,只注重GDP增长,不注重长期可持续发展,不注重资源环境保护的政绩观在作祟。

其次,资金方面的预算支持力度不足是产生轻管理现象的另一个原因。传统经济学观点认为,投资建设能快速拉动经济增长和就业,国家把大部分预算都投入到基础设施建设之中,对后期管理的预算投入相对较少,由此产生“建设有钱,管理没钱”的困境。资金是实现新型城镇化的关键所在,是提高管理水平,建设服务型政府的关键所在。据国家开发银行预测,未来三年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。如果不能权衡建设与管理的关系,平衡两者的预算投入,重建设、轻管理问题将难以解决。

再次,城市管理人才严重匮乏是困扰“人的城镇化”的主要原因。由于城市管理是一门综合性较强的学问,需要经济学、管理学、政治学等多方面的综合能力。尽管目前国内部分高校已经开设相关课程,但人才培养的进度和效果还欠佳,新型城镇化过程中的人才缺口还比较严重。尤其是近些年来,“城管打人”问题所暴露出来的城市管理者队伍素质普遍偏低问题,更加引起专家学者对城市管理人才培养模式的反思。建设只解决了经济基础问题,要构建良好的上层建筑和社会管理体系,关键是要解决人才匮乏问题。

最后,新型城镇化过程中的法律法规制度不完善以及外部监督机制缺失也是造成重建设、轻管理的原因。我国早期从规划、建设、运行管理“三合一”的大建委大管委模式,逐步过渡到建设与管理“二合一”的模式,最终过渡到规划、建设、运行管理各自分离的模式。改革步伐很快,但制度和法律层面的改革相应滞后。此外,外部监督机制缺失,建设预算不公开,公众参与度低,使得很多监督机制流于形式,对很多浪费和渎职行为,无法形成有效有力地监督合围。

解决重建设、轻管理问题的政策建议

建设是硬实力,管理是“软实力”,只有两手抓,两手都要硬,才能保持我国经济、社会、环境和资源的协调发展,才能保证新型城镇化的可持续推进。解决重建设、轻管理问题,可以从六个方面着手。

第一,将管理纳入到新型城镇化的规划体系之中。规划、建设、管理是推进新型城镇化不可或缺的三部分。早期为了快速拉动经济增长和就业,政府往往更加倾向于对建设的投入,随着资源减少、环境破坏,执政观念也在发生转变,粗放型经济已经不再适合我国当前的形势。要解放思想,扭转观念,树立“三分建设,七分管理”的理念,把管理纳入到新型城镇化规划体系之中,以人为本,发挥人的主观能动性,改变产业结构,扩大第三产业规模,逐步带动商业的繁荣,从而不断提升新型城镇化水平。

第二,加快形成统一衔接、功能互补、相互协调的城镇规划体系。城镇规划要由扩张性规划逐步转向限定城镇边界、优化空间结构的规划。城镇规划要保持连续性,不能政府一换届、规划就换届。要推行经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”?熏形成一个城市一本规划一张蓝图。编制空间规划和城市规划要多听专家的意见,形成后要通过立法形式确定下来。

第三,增加对建设后城镇管理和运营的资金投入。由于未来城镇化推进规模的不断扩大,未来三年25万亿元资金如何到位?除了财政预算不断加大对管理的投入比例之外,仅靠政府掏腰包难以解决燃眉之急,还要发挥市场的作用,依靠金融市场为城镇化建设,尤其是管理和运营提供资金支持。在城镇化过程中资金有两个来源:一是市政债;二是新的税源。此外,国家也在鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。引入市场机制,发挥市场的决定性作用,不仅可以解决财政资金不足的问题,还能够盘活存量,激发市场活力,创造更多商机。

第四,加大对城镇管理人才的培养。我们的高校、党校、行政学院都要把培养一批专家型的城市管理干部作为重要任务,是他们能用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。应届毕业生由于缺乏社会工作经验,需要一段时间的过渡期,才能真正投入到社会实践中,才能有所作为。城市管理涉及到经济、社会、管理、房地产、文化等方方面面的内容,需要各方面综合型跨界人才的加入,应更多地鼓励有跨界学识和经验的人才投入到城市管理中,尤其鼓励大学生走入基层,加入到基层执法队伍和基层锻炼中去,不断充实和提高城市管理者队伍的水平和素养。

第五,推广先进的城镇管理经验。浙江金华的创新城市管理的经验值得学习和借鉴,金华城市管理机构改进工作方法,将“执法”变“服务”,积极听取市民意见,并组建义工队伍,让市民亲身体验“城管生活”,大大提升了城管在市民中的口碑,消除了城管与市民之间的隔阂。日本城市建设与管理的先进经验也值得研究。日本在解决保障房的问题上,有效发挥了企业的作用。1945年至1964年,日本建成大约150多万套保障房,其中四分之三是由私人企业建设的,引入非政府组织、企业和社会的共同参与,形成广泛合力,提高城市管理水平。

第六,在法律和制度层面推动政府管理创新。完善的法律体系和良好的制度保障,是解决新型城镇化过程中重建设、轻管理的必要条件。如“城管打人”背后暴露出深层次制度问题:很多基层执法者没有正式编制,有些竟然是临时工;执法的边界不够明确,“自由裁定权”过大,容易爆发直接冲突;城市管理涉及卫生、工商、交管、治安等多部门利益协调。只有从制度层面理清这些关系,给城市管理者以正式身份,才能杜绝执法队以罚代管“吃杂粮”等现象,才能打造一支高素质的城市管理团队。

综上所述,解决人才、资金、教育、制度等多层面的问题,是改变重建设、轻管理现状的前提条件。只有解决了重建设、轻管理难题,新型城镇化建设才能走上可持续发展的道路。


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